行政区划的改革，目前已成为我国政府行政管理体制改革讨论中的一个热点问题。这一热点的形成，是从广大民众对全国范围内省级行政区划调整的全情关注和热烈探讨发端的，但其深层次的原因，在于现有行政区划的不合理。进一步探究当前行政区划不合理的根源，我们发现，随着现代社会的发展，已从很大程度上改变了经济基础的状态，行政区划作为行政管理体制上层建筑的重要组成部分，必然反映出与经济基础不适应的状况。从这一基点看开去，城镇规划君何方洪选择了从促进经济发展的角度立论，探讨行政区划的合理化。要研究我国省级行政区划改革，首先要深入地研究和梳理我国省级行政区划的发展和调整过程。今天城镇规划君就重点来梳理我国省级行政区划从新中国建立以来的调整过程。
图一：1949年—1951年我国省级行政区划图
一、新中国成立前夕省级行政区划的调整
中国共产党领导的三年解放战争，为解放全中国、建立新中国奠定了基础，在这种形势下对各解放区的行政区划作了重大调整。
1948年辽沈战役胜利后，东北全境解放。东北人民政府在民国时期东北9省及热河省的基础上，于4月21日公布6省4直辖市1行署区的新行政区划。即辽东、辽西、吉林、松江、黑龙江、热河6省；沈阳、抚顺、本溪、鞍山4直辖市和旅大行署区。此前，在1947年5月1日于乌兰浩特市成立了内蒙古自治区，辖区包括原东北9省中兴安、辽北、吉林、热河、察哈尔等省的蒙古族为主的盟旗地区，即为今内蒙古的东部地区。
图二：解放后我国东北地区省级行政区划图
1948年8月华北人民政府公布，将原华北解放区内的冀东、冀中、冀南、晋察冀、太行、太岳、太原7个行政区撤销，恢复河北、山西两省，北京、天津两直辖市。绥远、察哈尔（辖原察南、察北和山西省大同地区，不同于民国时期的察哈尔省）保持不变。1949年8月20日，以原“冀鲁豫边区”为基础，新设置“平原省”，新乡为省会，辖新乡、濮阳、安阳、聊城、湖西、菏泽6个专区和新乡、安阳两个省辖市。
1949年5月华东解放区根据长江南北新老解放区的不同特点，将原江苏、安徽2省暂不恢复，以长江为界分设苏北、苏南、皖北、皖南4行署区（省级）作为过渡。
图三：平原省行政区划图
二、新中国成立初期省级行政区划的调整
1949年新中国成立后，我国一级行政区仍采用省制。全国各地解放时间先后不同，情况复杂，工作任务不一致。为便于在中央统领导下的因地制宜开展工作，对省级行政区划陆续作一定的改革和调整。省级行政区划调整较为频繁是这一时期的基本特点。
图四：我国历史上当过省会的城市
四川省迟至1949年12月才全省解放，为适应该地区地大人稠、情况复杂的形势，1950年先后设置川东、川南、川西、川北4个行署区9（省级）及重庆直辖市作为过渡。
原西康省的昌都地区，民国时期实际上受西藏地方政府控制，又因位于位于青藏高原腹地，交通困难，迟至1950年10月经过人民解放军艰难进军，激励战斗，武力解放。情况特殊，成立(昌都地区)解放委员会，由中央盲直接领导。在纳入西藏自治区以前，作为省级单位存在。1951年5月23日，《中央人民政府和西藏地方政府关于和平解放西藏办法的协议》在北京签字。10月26日人民解放军进驻拉萨，西藏和平解放。西藏作为省级单位仍称西藏地方，下设拉萨、多麦基巧、洛喀基巧（通称山西区）、堆里噶木、绛曲基巧、卓木基6区。
图五：西康省和昌都地区位置图
解放战争中逐渐形成的中国人民解放军第一、第二、第三、第四野战军及华北直属兵团，为适应全国解放的需要，解放前夕按各大区的分工，改组成东北、西北、华东、中南、西南野战军（华北称直属华北兵团），在各地区解放初期，地方政权组成大区军政委员会和大军区成为行政大的基础。1949年新中国建立初，全国设置华北、东北、华东、中南、西南、西北六大行政区，代表中央管辖所属省级单位。华北、东北老解放区设大区人民政府，华北区后改为直属中央，下设华北事务部管辖。其他4区初设大区军政委员会。1952年六大行政区（含华北区）全部改设大区行政委员会。
图六：1949年—1953年我国六大行政区图
到1951年10月全国共建立53省级单位，包括河北、山西、吉林、黑龙江、浙江、福建、江西、山东、河南、湖北、湖南、广东、广西、贵州、云南、陕西、甘肃、青海、宁夏、新疆、西康、松江、辽东、辽西、热河、平原、察哈尔、绥远、台湾29个省，苏南、苏北、皖南、皖北、川南、川北、川东、川西等8个人民行政公署，北京、南京、天津、上海、重庆、西安、武汉、广州、沈阳、鞍山、抚顺、本溪、旅大等13个直辖市，1个自治区（内蒙古自治区），1个地方政府（西藏），1个中央直辖地区（昌都）。
图七：1951年我国省级行政区划图
1952年8月，中央人民政府委员会第17次会议决定恢复安徽省和四川省，撤销皖北、皖南，川东、川西、川南、川东、川北人民行政公署。
图八：1952年—1953年四川省行政区划图
1952年11月15日，中央人民政府委员会第19次会议通过《关于调整省区建制的决议》的决定：撤销平原省，把新乡、安阳2市和新乡、安阳、濮阳专区及东明县，共31县划入河南省；把菏泽、聊城、湖西3专区25县划入山东省；撤销察哈尔省把察北、察南专区16县及张家口、宣化2市划入河北省；把大同市及雁北专区所辖13县划入山西省；撤销苏南、苏北行署区，恢复江苏省，南京直辖市改为江苏省辖市，并定为省人民府驻地。19次会议还决定：大行政区人民政府（军政委员会）一律改为行政委员会，作为中央人民政府的派出机构。
图九：热河省行政区划图
1953年7月18日，经政务院批准，将松江省属哈尔滨市、吉林省属长春市改为中央直辖市。同年11月，新疆迪化市更名为乌鲁木齐市。
图十：辽东省、辽西省区划图
1954年4月中央决定撤销绥远省建制，划归内蒙古自治区，同时取消归绥市旧称，恢复原蒙古语名称呼和浩特，并定为内蒙古自治区首府。
为配合国民经济第一个五年计划的实施，确保各经济环节间应有的联系和协作，需进一步加强中央统一领导，减少层次，减少省级行政单位，对省级行政区划建制又作了新的调整。1954年6月19日，《关于撤销大区一级行政机构和合并若干省市建制的决定》于中央人民政府委员会第32次会议上通过，决定撤销大行政区，各省级单位直属中央领导。把辽东、辽西两省建制撤销，恢复辽宁省。辽东省的安东（今丹东）、营口、辽阳3市及西部15县并入辽宁省。辽东省的通化、西安（今辽源)2市及东部11县并入吉林省；辽西省除四平市及梨树、双辽两县划入吉林省外，其他仝部划入辽宁省；松江省建制撤销，与黑龙江省合并为黑龙江省；宁夏省建制撤销，与甘肃省合并为甘肃省；沈阳、旅大、鞍山、抚顺、本溪、哈尔滨、长春、武汉、广州、西安、重庆等11个中央直辖市均改为省辖市；沈阳、旅大、鞍山、抚顺、本溪5市并入辽宁省的建制；哈尔滨并入黑龙江省的建制，并定为省人民政府驻地；长春市并入吉林省的建制；武汉市并入湖北省的建制；广州市并入广东省的建制；两安市并入陕西省的建制；重庆市并入四川省的建制；1954年吉林省人民政府由吉林市迁驻长春市，河南省人民政府由开封市迁驻郑州市。
图十一：1953年我国省级行政区划图
三、1954年宪法颁布后省级行政区划的调整
1954年第一届全国人民代表大会第一次会议通过《中华人民共和国宪法》，宪法第三十三条对我国行政区域划分作了明确规定。宪法颁布实施后数年内，依据宪法所规定的原则，对省级行政区划进行了调整。1955年7月30日，第一届全国人民代表大会第二次会议决定撤销热河省，把承德市及西南8县并入河北省，东部5县1旗并入辽宁省，北部3县3旗划入内蒙古自治区昭乌达盟；撤销西康省，将其行政区域并入四川省。
图十二：察哈尔省行政区划图
我国是统一多民族国家，为保障各族人民平等权利，1954年后在少数民族聚居地区实行民族区域自治。继1947年成立的内蒙古自治区之后，由省制改建和由地方直接成立的相当省级行政区的民族自治区有：新疆省1955年9月全国人大批准改为新疆维吾尔自治区；宁夏省1954年10月建制撤销并入甘肃省，1958年7月15日一届全国人大四次会议议定建立宁夏回族自治区；广西省1958年改为广西僮族自治区，1965年将“僮”改换为“壮”；1955年3月9日国务院批准成立西藏自治区筹备委员会（含昌都地区），1956年4月西藏自治区筹备委员会在拉萨成立，1965年9月9日西藏自治区正式成立。对于少数民族族名，1952年荆濮族正名为景颇族，1953年爱尼族正名为哈尼族，1954年补伊族正名为布依族，1963年卡佤族正名为佤族，1965年僮族正名为壮族，1985年崩龙族正名为德昂族，1985年毛难族正名为毛南族。建立民族区域自治区和民族的正名，对协调汉族与少数民族关系，充分发挥各族人民齐心协力进行社会主义经济建设的积极性，增强民族团结意义重大。
图十三：东北地区行政区划图
1958年2月11日，第一届全国人民代表大会第五次会议决定直辖天津市改为河北省辖市，河北省人民委员会驻地自保定市迁至天津市。1966年又回迁保定市，1967年恢复天津直辖市，1968年河北省人民政府驻地由保定市迁至石家庄市。
图十四：河北省曾经的省会保定市
四、改革开放以来省级行政区划的调整
1988年4月13日，七届人大一次会议式通过设立海南省的决定，撤销海南行政区。1997年3月1日，八届人大五次会议通过设立重庆自辖市的决定，管辖原四川省的重庆市、万县市、涪陵市和黔江地区所辖行政区域，这是改革开放以来经济发展促进行政区划变更的结果。这两个新省级政区的设立，对发展生产搞活经济无疑是有力促进。
图十五：1997年从四川省独立出来直辖后的重庆市区划图
1997年后，由于香港、澳门的回归，在我国省级行政区划中出现了特别行政区，《中华人民共和国宪法》第31条规定：国家在必要时得设立特别行政区，在特别行政区内实行的制度按照具体情况由全国人民代表大会以法律规定。设立特别行政区是一国两制的重要组成部分。香港和澳门于1997年和1999年先后收回，分别设立香港特别行政区和澳门特别行政区，按照宪法的有关规定在香港特别行政区和澳门特别行政区内实行的制度，已由全国人民代表大会通过的《中华人民共和国香港特别行政区划基本法》和《中华人民共和国澳门特别行政区基本法》作出规定。
图十六：1999年我国省级行政区划图
到2021年12月25日为止，中国共计35个省级行政区，包括23个省、5个自治区、4个直辖市、2个特别行政区和新疆生产建设兵团。23个省分别为：河北省、山西省、辽宁省、吉林省、黑龙江省、江苏省、浙江省、安徽省、福建省、江西省、山东省、河南省、湖北省、湖南省、广东省、海南省、四川省、贵州省、云南省、陕西省、甘肃省、青海省、台湾省；
5个自治区分别为：内蒙古自治区、广西壮族自治区、西藏自治区、宁夏回族自治区、新疆维吾尔自治区；4个直辖市分别为：北京市、天津市、上海市、重庆市。2个特别行政区分别为：香港特别行政区、澳门特别行政区；新疆生产建设兵团。
图十七：我国目前的省级和地级行政区划图
五、对我国省级行政区划调整的几点认识
行政区划属国家行政管理范畴是上层建筑为政治、经济、军事服务，以适应各个时期的任务需要。新中国成立初期，解放全国的军事行动在继续进行，社会秩序亟待整顿恢复，经济生活紊乱，有待协调治理。各少数民族地区的区域自治有待建立，新老解放区的情况条件不同。因此，行政管理系统要求适应当时情况的建制，出现许多行政层次、行政区划名称、建制。调整变动频率高是必然的结果。
图十八：我国省级和333个地级行政区划图
通过数年的施政实践，经历由乱到治的过程，积累了经验。新中国的行政区划体系在继承前人经验基础上，建立了全新的法规，在1954年颁布的第一部《宪法》中得到体现。使其后的行政区划（省级5种、地级15种、县级20余种）有了法制的准绳，纳入更井然有序的轨道。我国省级行政区划的建制和调整一般遵循以下原则：一是以一定的地理环境、经济联系、民族状况、人口分布、土地面积和历史等因素为基础。二是便于国家的统一领导和行政管理。三是有利于社会主义现代化建设。四是有利于各民族人民团结。五是有利于巩固国防。六是保持相对的稳定，在切实需要调整时，也注意现实状况和历史状况的正确结合，并按法定程序办理。根据1982年颁布的《中华人民共和国宪法》规定，我国的省、直辖市、自治区的建制，由全国人民代表大会批准；省、自治区和直辖市的行政区划的划分均由国务院批准。其后近40多年的行政区划的各种调整，无不以《宪法》原则为依据。
随着社会主义现代化建设的推进，也出现了各种变化，又不断补充具体的法律、法规和规定，如《中华人民共和国民族区域自治法》《行政区划管理条例》（《行政区划管理条例实施办法》《国务院关于行政区划管理的规定》《国务院转批民碗部关于调整建镇标准报告的通知》《民政部关于严格行政区划建制表述等有关问题的通知》等等。随着改革开放经济建设发展，行政区划也不断调整，变动建制，以适应行政管理需要。如城市化的扩展，建制市的设置成数倍的增长，由原来的直辖市、省辖市2种改为直辖市、地级市、县级市3种，县级市采用直辖地级市代管的形式。深圳市、厦门市、宁波市、大连市、青岛市采经济管理计划单列市方式，成都市、广州市、武汉市、西安市、南京市、杭州市、济南市、沈阳市、长春市、哈尔滨市等10个省会特大城市采取副省级市方式管理，其行政仍为省辖的形式等。新中国成立后各个时期对省级行政区划的调整适应不同历史时期的需要对稳定社会发展经济起了重要作用。
图十九：我国各省的293个地级市分布图
六、关于对我国省级行政区划改革的设想及建议
从我国十四五规划来看，我国未来的省级行政区划改革方向主要是增加设立直辖市，缩小大省管辖幅度，推进扁平化管理。配合国家“一带一路”倡议和城市群发展战略，支持深圳、青岛、大连、喀什升格为直辖市，充分发挥优势地区增长极、稳疆固边、带动区域发展的作用。
图二十：关于我国新设省和直辖市设想图
一是重新优化调整省级行政区划，让划分后的省级行政区面积、 人口相对均衡， 区域版图完整紧凑。比如将面积超大但人口不少的省份如新疆维吾尔自治区、内蒙古自治区、甘肃省“一分为二”设两个省区；将第七次全国人口普查全省总人口超过8000万的省份一分为二，平均每个省人口控制在4000万左右，比如广东省、山东省、河南省、江苏省、四川省分为两个省。
图二十一：我国27个都市圈分布图
二是推动都市圈行政区一体化。力求使新的行政区划能够适应地区政治、 经济、 文化可持续发展的需要。比如将每个都市圈范围内的城市通过行政区划调整，整合为一座直辖市，有利于都市圈内经济社会的发展。参照重庆直辖市模式设立以都市圈范围为行政区划界限的直辖市，将南京都市圈、福州都市圈、成都都市圈、武汉都市圈、西安都市圈、郑州都市圈、长株潭都市圈、广州都市圈、深圳都市圈、杭州都市圈、兰州都市圈、乌鲁木齐都市圈、贵阳都市圈、昆明都市圈、苏锡常都市圈、厦漳泉都市圈、潮汕揭都市圈、沈阳都市圈、长春都市圈、哈尔滨都市圈、南宁都市圈、太原都市圈、呼包鄂榆都市圈、石家庄都市圈、济南都市圈、大连都市圈、青岛都市圈、徐州都市圈、合肥都市圈、海口都市圈、南昌都市圈等都市圈范围行政区划整合为直辖市。
图二十二：我国五个计划单列市升格直辖市设想图
三是严格把握直辖市标准， 有限度地增设直辖市。比如将具备成为直辖市条件的深圳市、青岛市、大连市、宁波市、厦门市五个计划单列市升格为直辖市。另外战略地位十分重要的城市也可以考虑设立直辖市，比如我国最西边的建制市喀什市，我国南海地区的地级市三沙市等。
图二十三：我国省级行政区划调整构想图
